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“文化传承”领域公益诉讼检察新探
来源:发布时间:2019-12-27点击率:3456次

典型案例传真



【基本案情】

2018年8月8日,上海市虹口区检察院在排摸公益诉讼线索过程中,发现某报纸旗下的新媒体平台上,有一篇关于位于本区的市级优秀历史保护建筑德邻公寓在未报审批的情况下,因违法装修施工遭到破坏,迟迟未修复的报道。

该区检察院立即对报道中提到的优秀历史建筑受损情况开展线索调查,发现:2015年6月18日,甲公司将其名下的德邻公寓(优秀历史建筑)一至二层、三至六层分别租赁给乙公司、丙公司。随后,乙公司和丙公司在未经依法申报审批的情况下违法施工,对该公寓重点保护部位造成不同程度的破坏。相关监管部门曾在2015年8月25日对产权人甲公司、承租人乙公司、丙公司发出《责令改正通知书》,要求其立即停止违法行为,并开展修复整改工作。此外,甲公司与乙公司、丙公司因该违法施工行为发生了房屋租赁纠纷并诉诸法院。法院裁判确认乙公司、丙公司系违法施工,甲公司与两公司的房屋租赁合同也因此被解除。

【立案】

检察机关经审查认为,相关监管部门未依法履行职责,未采取有效措施及时促使相关责任单位开展优秀历史建筑的评估和修复工作,也未采取任何行政处罚措施或申请法院强制执行,在收取相关单位支付的300万元保证金,承诺单位未履行承诺的情况下,仍未采取任何措施,致使优秀历史建筑受损害状态持续。遂于2018年8月17日以行政公益诉讼案件立案。

【诉前调查】

本案诉前重点围绕行政机关的法定职责、不作为情况和证据,以及社会公共利益受到侵害情况和证据等展开调查核实。经调查查明:

1.德邻公寓系优秀历史建筑,在受到破坏后始终未得到修复。该公寓系上海市第四批优秀历史建筑,属三类保护类别。根据《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》规定,优秀历史建筑的所有人根据建筑的具体保护要求,确需改变建筑的使用性质和内部设计使用功能的,应当将方案报市房屋土地管理部门审核批准。优秀历史建筑的所有人应当将修缮的设计、施工方案事先报送市房屋土地管理部门;涉及建筑主体承重结构变动的,应当向市规划管理部门申请领取建设工程规划许可证。优秀历史建筑的修缮应当符合国家和本市的建筑技术规范以及优秀历史建筑的修缮技术规定。建筑的修缮无法按照建筑技术规范进行的,应当由市房屋土地管理部门组织有关专家和相关管理部门协调确定相应的修缮方案。

该公寓在2015年的装修过程中,无论是产权人甲公司,还是承租人乙公司、丙公司均未履行审批手续,系违法装修。在事实上对公寓重点部位造成不同程度破坏后,应当按照规定在政府有关部门的监管下进行整改和修复,但是甲公司、乙公司、丙公司以及之后的房屋受让人丁公司均没有按照规定或承诺进行修复,从2015年8月违法行为被发现并确认,优秀历史建筑始终处于受损状态,社会公共利益遭到严重侵害。

2.行政监管部门怠于履职,致使优秀历史建筑长期处于受损状态。监管部门负责区内优秀历史建筑的日常保护管理工作,但其未积极履职,造成公寓一直未得到修复。一是在发现违法行为后,监管部门虽向相关责任单位和人员制发了《责令改正通知书》,但未能跟进监督落实,特别是在相关责任单位和人员不予配合、不履行通知书要求的情况下,监管部门没有根据相关法律和通知书上的内容,作出行政处罚决定。二是在公寓承租人向监管部门递交不符合规定的未加盖产权人公章的整改报告时,监管部门在明知产权人不配合的情况下,仍然未对产权人采取措施,也未促使产权人提交符合要求的整改报告。三是在法院审理该公寓房屋租赁纠纷的过程中,虹口区法院也致函监管部门询问相关情况,还委托专业机构对德邻公寓的受损及修复方案进行司法鉴定。但在司法鉴定报告作出后,监管部门仍未要求相关责任单位和人员落实整改修复方案,又一次未依法履职。四是在该公寓进行产权转让时,监管部门与转让人、受让人签订承诺书,并接受300万元的整改保证金。但是在相关单位未履行承诺时,监管部门仍然没有采取有效措施促使相关单位履行承诺,尽快修复优秀历史建筑。

【督促履职】

2018年8月30日,虹口区检察院召开检察建议公开宣告暨优秀历史建筑保护座谈会,向行政机关公开宣告并送达检察建议,建议其:(1)依法履行行政监管职责,采取有效措施促使相关责任单位立即启动公寓修复整改方案的编制及审核批准程序;(2)修复整改方案经法定程序审核批准后,责令相关责任单位立即委托有资质的专业单位开展修复工作;(3)对修复整改全程进行有效监管,确保公寓修复工作及时有序开展,恢复优秀历史建筑原状。

2018年9月29日,检察院派员参加在上海市历史建筑保护事务中心召开的公寓恢复性修缮工程设计方案专家评审会议。

2018年10月22日,行政机关将履职情况及下一步工作计划书面回复检察院。

2019年4月23日,公寓产权人甲公司召开修缮施工现场交底会,检察机关、行政机关以及施工单位、设计单位、监理单位代表等共同参加会议。

2019年4月25日,上海市历史建筑保护事务中心召开施工组织设计评审会,并于5月14日组织专家至公寓现场检查修复小样,就施工方案及修复细节达成一致意见。

2019年5月21日,上海市检察院组建公益诉讼“回头看”专项督查组,至公寓施工现场,对诉前检察建议落实情况进行专项督查。

2019年7月10日,上海市历史建筑保护事务中心组织召开公寓重点保护部位恢复性修缮工程验收现场会,检察机关、行政机关、施工单位、设计单位、监理单位以及历保建筑领域专家等共同参加会议。

2019年7月24日,上海市历史建筑保护事务中心审核通过公寓产权人甲公司提交的上海市优秀历史建筑保护修缮工程重点保护要求符合性验收备案申请,同意备案。

2019年7月31日,行政机关再次书面回复检察机关办理结果,目前该公寓的原貌得以恢复。

【典型意义】

优秀历史建筑是城市发展名片,对发扬上海文化、提升城市品位有着重要意义,是促进城市建设与社会文化协调发展的现实需要,也是维护社会公共利益的迫切需求。因行政机关怠于履职造成优秀历史建筑长期受损未予修复的,检察机关应当立足公益诉讼检察职能,督促行政机关依法履职,有效保护优秀历史建筑,维护社会公共利益。

一是牢牢把握“公益”核心,对历史建筑开展检察公益诉讼保护。

实践中,历史建筑保护一直存在公益诉讼范围“等”内和“等”外争论,如何开展该领域公益诉讼保护?虹口区检察院立足区域历史文化特点,探索将优秀历史建筑纳入公益诉讼范畴,通过及时启动行政公益诉讼,制发诉前检察建议,以检察权的强制性为后盾,提升督促履职的刚性,确保公共利益不受侵害。本案该公寓见证了上海近代时期社会历史的发展和大型民族企业的兴衰历程,具有较高的艺术和历史人文价值,这种价值不仅归属于建筑物的所有权人,也归属于社会公众,涉及公共利益,被列入上海市第四批优秀历史建筑,是社会公共财富,是可以作为一种人文资源纳入资源保护的范畴,具有公共利益属性。

二是积极担当公益诉讼职责,打响上海文化品牌。优秀历史建筑是我国珍贵文化遗产的重要组成部分。虹口检察院立足“打响文化品牌,推进文化强区建设”要求,对区域内优秀历史建筑保护进行专题调研,先后走访了虹口房管局和虹口文化局,调研区域历史建筑保护现状、历史文化风貌区保护现状等情况,形成调研成果。针对该案公寓被损害现状,进一步加强与行政机关的沟通,了解问题具体情况,共同研究问题成因,探讨治理措施,制发检察建议。在此基础上召开优秀历史建筑保护座谈会,促使行政机关堵漏建制,互补职能和措施,共同做好优秀历史建筑保护工作。

三是充分发挥诉前程序作用,实现双赢多赢共赢。诉前程序是实现维护公益目的的司法最佳状态,在公益诉讼案件中推行“现场送达、公开宣告”诉前检察建议,有助于规范案件办理,落实司法公开,强化诉前检察建议的严肃性、针对性和实效性,确保“三个效果”统一。本案中,虹口检察院严格落实《上海市检察机关关于开展检察建议公开宣告工作的规定(试行)》要求,探索公益诉讼诉前检察建议方式和路径,将以往“文来文往”送达检察建议方式改变为“面对面”公开宣告模式,重点对案件事实、适用法律、建议内容、相关依据等进行现场阐释说明,相关负责人当场签收检察建议,并提出整改方案和措施。通过现场的沟通交流,提升了诉前检察建议的可接受度和执行力。

四是扩大法律宣传,积极营造良好社会氛围。虹口区检察院紧扣虹口红色历史资源丰富特点,重点关注历史建筑保护领域等案件,将宣传摆在与办案工作同等重要的位置,通过构建多维度、立体化宣传网络,营造良好的舆论氛围。通过微信平台“一则新闻报道引出的行政公益诉讼”专题宣传办案工作,得到上级机关及社会人士的肯定,引起社会广泛关注和热烈反响。由于本案线索来源于网络新闻媒体报道,对于该公寓修复效果也将发挥网络媒体作用,通过媒体正面宣传,提升社会影响力。

(作者单位:上海市虹口区人民检察院)

典型案例点评

紧扣“公益”破题拓展监督路径

王菁

【案件亮点】 该案是检察机关立足公益诉讼检察职能,探索精神文明领域公共利益保护的生动实践,特点鲜明:紧扣公益保护准确破题,积极稳妥拓展监督领域;诉前程序有亮点高质效,践行双赢多赢共赢理念;积极延伸办案职能作用,做好精彩的后半篇文章。

历史文化,是一个国家的血脉和灵魂,是一个民族生生不息的精神动力。党的十九大报告指出,要加强文物保护利用和文化遗产保护传承,坚定文化自信,弘扬优秀传统文化。随着新时代文化建设的进一步深入、文化自信的进一步树立,针对作为传承历史文脉重要载体之一的历史风貌建筑,进行更强有力的法治保护具有重要意义。上海市虹口区优秀历史建筑公寓受损后修复公益诉讼案,正是检察机关立足公益诉讼检察职能,探索精神文明领域公共利益保护的生动实践。该案以行政公益诉讼的诉前建议督促行政机关依法履职,有效保护了优秀历史建筑,体现以下几方面鲜明特点:

(一)紧扣公益保护准确破题,积极稳妥拓展监督领域。一是准确把握优秀历史建筑所具有的公共利益属性。习近平总书记强调,文物承载灿烂文明,传承历史文化,维系民族精神,是老祖宗留给我们的宝贵遗产,是加强社会主义精神文明建设的深厚滋养。这一论断明确指出了文物及其承载的文化资源所体现的公共利益属性。根据文物保护法第5条规定,文物建筑属于不可移动文物的一种。本案所涉公寓虽并非文物建筑,但根据《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》,属于优秀历史建筑,这是条例所确定的上海独有的一个建筑保护类别。优秀历史建筑的定义体现了对近现代建筑遗产类型的关注,其作为传承上海历史文脉的“活化石”,同样具有明显的公共利益属性。二是积极稳妥对优秀历史建筑保护进行“等”外探索。根据我国民事诉讼法、行政诉讼法以及英雄烈士保护法的相关规定,目前法律所明确涉及的公益诉讼保护领域主要包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护五大类。对非国有优秀历史建筑的保护并不属于上述法定领域。对于法定领域之外的公益保护,检察机关坚持稳妥、积极的原则。鉴于公共利益概念本身的不确定性、扩张性和司法资源的有限性,检察机关在公益监督范围上具有有限性,以做好等内领域的公益诉讼为原则。只有对于人民群众反映强烈,公益侵害突出,符合公益诉讼的立法精神,目前又无其他有效的法律途径解决的领域,在做足做实相关程序性工作基础上,才开展“等”外探索。本案线索来源于新闻媒体报道,体现了人民群众呼声与关切;且目前实践中包括优秀历史建筑在内的历史风貌保护在立法、行政执法以及行政监管等层面存在诸多需完善之处,故检察机关作为兜底主体有效激活现有制度发挥作用,对于保护其承载的城市共同精神文化财富具有十分重要意义。三是鲜明体现检察机关自觉融入、服务和保障地方经济社会发展的工作思路。虹口区检察院正是聚焦虹口区文化强区的建设目标和任务,结合本地作为“海派文化发祥地、先进文化策源地、文化名人聚类地”的地域特色找准监督切入点,以具体案件办理落实打响“上海文化”品牌建设的要求,努力将检察公益诉讼融入当地党委政府中心工作来谋划和推进。

(二)诉前程序有亮点高质效,践行双赢多赢共赢理念。检察机关在本案办理过程中,积极围绕行政机关的法定职责、不作为情况和证据以及社会公共利益受到侵害情况和证据等展开调查核实,多措并举将诉前建议做成刚性、做到刚性。一是提高诉前程序公开度和公信力。虹口区检察机关在本案中采用了“现场送达、公开宣告”诉前建议的方式,也就是将以往“文来文往”送达检察建议方式改变为邀请行政机关参与的“面对面”公开宣告模式。承办检察官公开宣告诉前检察建议相关内容,重点对案件事实、适用法律、建议内容、相关依据等进行现场阐释说明。行政机关当场签收检察建议,并提出整改方案和措施。通过现场的沟通交流,提升了检察建议的可接受度和执行力,确保“三个效果”的统一。二是加强对整改落实的跟进监督。本案中检察机关以推动公益受损问题最终解决为目标,多次派员分别参加了公寓恢复性修缮工程设计方案专家评审会议、公寓产权人甲公司召开的修缮施工现场交底会、公寓重点保护部位恢复性修缮工程验收现场会等,持续跟踪并积极推动整改进程。上海市检察院的公益诉讼“回头看”专项督查组,也到该公寓施工现场对诉前检察建议落实情况进行专项督查,有力推动公寓原貌得以恢复,捍卫了受损公共利益。

(三)积极延伸办案职能作用,做好精彩的后半篇文章。一是充分发挥公益检察的社会治理效能。本案检察机关没有就案办案,而是结合具体案件办理,以点带面,对区内优秀历史建筑保护进行专题调研,形成调研成果。在此基础上,召开优秀历史建筑保护座谈会,通过从个案到类案到行业治理,再到长效机制建设的办案职能延伸路径,真正实现了办案一件、警示一片、教育引导社会面的良好效果,助力全区优秀历史建筑保护实现业态规划、历史保护与有效利用的有机统一。二是以多维度、立体化的宣传,扩大有价值案件的影响力、辐射力、示范力,提升优质公益检察产品的“附加值”。虹口区检察机关通过微信平台“一则新闻报道引出的行政公益诉讼”专题宣传办案工作,得到中央政法委、市委政法委的高度肯定并通过“两微一端”予以转发,引起社会各界对检察机关以公益诉讼推动优秀历史建筑保护的广泛关注和充分认同,为相关领域“等”外探索营造了良好监督氛围。

在此类案件后续办理中,检察机关应聚焦历史风貌保护的整体性特征,全面梳理、深入分析各职能部门的职责权限,有针对性地根据不同情形向对应职能部门制发检察建议;对于涉及整体规划、职能交叉多、影响范围大、情况相对复杂的案件,应注重与相关综合协调牵头部门沟通联系,帮助行政机关形成协同治理合力,破解行政执法难题,力求解决深层次社会治理问题,真正彰显检察公益诉讼监督与支持相统一的中国特色,助力营造“承载记忆、有温度”的城市空间,为弘扬民族优秀历史文化交出人民满意的公益检察答卷。

(作者单位:最高人民检察院第八检察厅)

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